Международные соглашения (соглашения об изменении климата и другие договоренности)

РКИК ООН и Киотский протокол к ней создали значительный прецедент как средство решения долговременной международной экологической проблемы, но они стали лишь первыми шагами на пути к внедрению международной стратегии реагирования в целях борьбы с изменением климата. Наиболее примечательными достижениями Киотского протокола являются стимулирование пакета национальных политических мер, создание международного рынка углерода и образование новых институциональных механизмов. Его экономическое влияние на страны-участницы еще проявится. МЧР, в частности, создал большой задел проектов и мобилизовал значительные финансовые ресурсы, но столкнулся с методологическими проблемами в отношении определения базовых условий и дополнительности. Протокол также послужил стимулом для развития системы торговли выбросами, однако полностью глобальная система не внедрена. Киотский протокол на данный момент ограничен умеренными пределами выбросов и будет иметь ограниченное влияние на атмосферные концентрации. Он был бы более эффективным, если бы за первым периодом обязательств следовали меры по достижению более значительных сокращений и внедрению политических инструментов, охватывающих более существенную долю глобальных выбросов (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Многие инструменты определены в литературе для достижения сокращений выбросов как по Конвенции и Киотскому протоколу, так и вне их рамок, например: пересмотр формы и строгости целей по выбросам; расширение сферы действия отраслевых и внутринациональных соглашений; разработка и принятие общей политики; развитие международных программ НИОКДР в области технологии; осуществление мероприятий, ориентированных на развитие, и расширение финансовых инструментов (высокая степень согласия, много доказательств). Объединение различных элементов, таких как международное научно-исследовательское сотрудничество и программы ограничения и торговли в рамках соглашения возможно, но сравнение усилий, приложенных разными странами будет сложной и ресурсоёмкой задачей (средняя степень согласия, средний объем доказательств) [13.3].

В литературе широко распространено общее мнение, что успешное соглашение должно быть экологически эффективным, экономически эффективным, включать факторы распределения и справедливости, а также быть институционально осуществимым (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Есть большое количество новой литературы по потенциальной структуре и содержанию будущих международных соглашений. Как было отмечено в предыдущих докладах МГЭИК, по причине того, что изменение климата является общей глобальной проблемой, любой подход, который не учитывает более значительную долю глобальных выбросов, будет более дорогим или менее экологически эффективным (высокая степень согласия, много доказательств) (см. главу 3) [13.3)

Большинство предложений по будущим соглашениям, изложенных в литературе, включает обсуждение целей, конкретные действия, графики, участие, институциональные механизмы, отчётность и условия соблюдения. Другие компоненты касаются стимулов, санкций за неучастие и несоблюдение (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Цели

Определение чётких целей является важным элементом любого соглашения по климату. Они могут и дать общее видение направления ближайших действий, и обеспечить долгосрочную определённость, которой требует бизнес. Постановка целей также помогает сформировать обязательства и институции, дает стимул к поощрению действий и помогает установить критерии, по которым следует измерять успешность принятых мер (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Выбор долгосрочной цели в значительной мере влияет на необходимые краткосрочные действия и, следовательно, на разработку международного режима. Затраты на сокращение выбросов зависят от цели, отличаются в зависимости от региона и зависят от распределения разрешений на выбросы среди регионов и уровня участия (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Варианты разработки международного режима могут включать коротко-, средне- и долгосрочные цели. Одним из вариантов является постановка цели достижения долгосрочной концентрации ПГ или стабилизации температуры. Такая цель может основываться на физическом влиянии, которого необходимо избежать, или концептуально на основе денежного и неденежного ущерба, которого необходимо избежать. Альтернативой соглашению о конкретных уровнях концентрации CO2 или температуры является соглашение об определённых долгосрочных действиях, таких как цель по НИОКР в сфере технологий и распространению – например, «устранение выбросов углерода в секторе энергетики к 2060 году». Преимущество такой цели состоит в том, что она может быть привязана к конкретным действиям (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Другим вариантом может быть принятие «стратегии хеджирования», определенной как более краткосрочная цель по глобальным выбросам, из которой все равно можно достичь диапазона желательных долгосрочных целей. Как только краткосрочная цель достигнута, могут быть приняты решения по поводу следующих шагов с учётом новых знаний и снизившегося уровня неопределённости (средняя степень согласия, средний объем доказательств) [13.3].

Участие

Участие стран в международных соглашениях может варьироваться в диапазоне от очень умеренного до всестороннего. Действия, предпринимаемые странами-участницами, могут отличаться как сроками, в которые должны предприниматься такие действия, так и тем, кто совершает такие действия и какими эти действия будут. У стран-участниц одного «уровня» будут одинаковые (или очень похожие) типы обязательств. Решения по поводу того, как распределить страны по уровням, могут быть приняты на основе формализованных количественных или качественных критериев либо в специальном порядке. Следуя принципу суверенности, страны могут выбрать уровень, в который они будут включены (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Соглашение предусматривает либо постоянное участие, либо меняющееся со временем. В последнем случае государства могут «переводиться» с одного уровня обязательств на другой. Переход может привязываться к прохождению количественных порогов определенных параметров (или комбинаций параметров), заранее установленных в соглашении, таких как объем выбросов, совокупные выбросы, ВВП на душу населения, относительный вклад в повышение температуры или другие показатели развития, такие как индекс человеческого развития (ИЧР) (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Некоторые утверждают, что для того, чтобы быть эффективным, международное соглашение должно включать только главные источники выбросов, так как наибольшие 15 стран (включая ЕС-25 как одну страну) дают 80% глобальных выбросов ПГ. Другие утверждают, что в первую очередь необходимо включить страны, которые исторически ответственны за выбросы. Третьи придерживаются той точки зрения, что технологическое развитие является критическим фактором для глобального решения проблемы изменения климата, следовательно, соглашения должны быть конкретно нацелены на технологическое развитие в странах, включённых в Приложение I – что, в свою очередь, может частично или полностью компенсировать утечку выбросов в странах, которые не включены в Приложение I. Четвёртые предполагают, что климатический режим не только включает смягчение последствий, но и охватывает адаптацию – и что намного большее число стран уязвимы к изменению климата и должны включаться в любое соглашение (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Жёсткость режима: связывание целей, участия и сроков

По наиболее справедливым интерпретациям развитым странам, как группе, необходимо было бы значительно сократить свои объемы выбросов к 2020 году (на 10-40% ниже уровня 1990 года), а к 2050 году - до ещё более низких уровней (на 40–95% ниже по сравнению с уровнями 1990 года) при уровнях стабилизации от низкого до среднего (450–550 ppm CO2-экв) (см. также главу 3). По большинству схем режимов, рассматриваемых для таких уровней стабилизации, выбросы в развивающихся странах должны в последующие несколько десятилетий отличаться в сторону уменьшения от проекций базовых выбросов (высокая степень согласия, много доказательств). Для большинства стран выбор долгосрочных целей касательно уровня выбросов будет более важным, чем схема режима сокращения выбросов. [13.3].

Совокупные глобальные затраты сильно зависят от базового сценария, ориентировочных предельных затрат на сокращение выбросов, предполагаемого уровня стабилизации концентрации (см. также главы 3 и 11), а также уровня (размера коалиции) и степени участия (как и когда распределяются разрешения на выбросы). Если, к примеру, некоторые регионы- главные источники выбросов не станут незамедлительно участвовать в сокращении выбросов, то глобальные затраты регионов, принимающих участие в этом процессе, будут выше, если достигается эта цель (см. также главу 7). Региональные затраты на сокращение выбросов зависят от распределения разрешений на выбросы по регионам, в особенности от сроков. При этом, однако, предполагаемый уровень стабилизации и базовый сценарий являются более важными в определении региональных затрат [11.4; 13.3].

Обязательства, графики и действия

Существует значительный массив новой литературы, в которой определяется и оценивается различный набор вариантов обязательств, которые могут быть приняты различными группами. Наиболее часто оцениваемый тип обязательств – это обязательный абсолютный уровень сокращения выбросов, предусмотренный в Киотском протоколе для стран, включенных в Приложение I. Из литературы следует вывод о том, что такие режимы обеспечивают определенность в отношении будущих уровней выбросов стран–участниц (предполагая, что установленные уровни достигаются). Многие авторы предлагают, чтобы установленные уровни достигались с помощью самых разнообразных «гибких» подходов, охватывающих множество ПГ и секторов, а также множество стран, путем использования торговли выбросами и (или) основанных на проектах механизмов (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

В то время как ряд авторов предлагает, чтобы абсолютные предельные уровни применялись в будущем ко всем странам, многие подняли вопрос о том, что жесткость такого подхода может необоснованно сдерживать экономический рост. Поскольку не был разработан подход, удовлетворяющий взглядам всех сторон, в литературе предлагается множество альтернативных вариантов решения этой проблемы, включая «динамичные цели» (когда обязательство развивается со временем) и ограничения цен (установление предельных величин затрат на соблюдение на данном уровне – что не только ограничило бы затраты, но и привело бы к превышению поставленной экологической цели). Цель этих вариантов состоит в сохранении преимуществ международной торговли выбросами и обеспечении при этом большей гибкости в соблюдении (высокая степень согласия, много доказательств). Существует, однако, компромисс между затратами и определённостью в достижении уровня выбросов. [13.3]

Рыночные механизмы

Подходы, диктуемые международным рынком, могут предложить экономически эффективные средства решения проблемы изменения климата, если они охватывают широкий круг стран и секторов. Пока существует только несколько внутренних систем торговли выбросами, а наиболее значительной попыткой создать такую схему пока является СТВ ЕС, в которой более чем 11500 предприятиям выделяются разрешения на выбросы, которые они могут покупать и продавать (высокая степень согласия, много доказательств). [13.2]

Несмотря на то, что механизм чистого развития быстро развивается, совокупные финансовые потоки для передачи технологий до сих пор ограничены. Правительства, многосторонние организации и частные фирмы вложили почти 6 млрд. долларов в углеродные фонды для проектов сокращения выбросов углерода, в основном через МЧР. Финансовые потоки в развивающиеся страны по проектам МЧР достигают уровней порядка нескольких миллиардов долларов в год. Это больше, чем потоки, идущие через Глобальный экологический фонд, сравнимо с ориентированными на энергетику потоками помощи в целях развития, но минимум на порядок меньше, чем все потоки прямых иностранных инвестиций (ПИИ) (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Многие утверждают, что ключевым элементом успешного соглашения по изменению климата будет его способность стимулировать развитие и передача технологий – без чего может быть тяжело достигнуть сокращения выбросов в значительном масштабе. Передача технологий развивающимся странам зависит главным образом от инвестиций. Важным элементом является создание благоприятных условий для инвестирования и внедрения технологий, а также международных соглашений в сфере технологий. Одним из механизмов передачи технологий является создание инновационных способов мобилизации инвестиций для покрытия дополнительных затрат на смягчение последствий и на адаптацию к изменению климата. Международные соглашения в сфере технологий могут укрепить инфраструктуру знаний (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Ряд исследователей предположил, что отраслевые подходы могут обеспечить соответствующую основу для соглашений после Киотского протокола. В рамках такой системы могут быть установлены определённые цели, начиная с конкретных секторов или отраслей, которые особенно важны, легче для работы с политической точки зрения, глобально однородны или относительно изолированы от конкуренции с другими секторами. Отраслевое соглашение может обеспечить более высокую степень политической гибкости и облегчить сравнение в рамках сектора между странами, однако оно может быть менее экономически эффективным, поскольку торговля в пределах одного сектора будет изначально более дорогой, чем торговля, охватывающая все сектора (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Координация/гармонизация политики

Скоординированная политика и меры могут быть альтернативой согласованным на международном уровне целям сокращения выбросов либо дополнять эти цели. В литературе предлагается ряд политических мер, которые могли бы обеспечить решение этой задачи, включая налоги (например, налоги на углерод или энергию), координацию/либерализацию торговли, НИОКР, отраслевую политику и политику, которая влияет на прямые иностранные инвестиции. В соответствие с одним из предложений все страны-участницы – как промышленно развитые, так и развивающиеся – должны облагать налогом внутреннее использование углерода по единой ставке, обеспечивая таким образом экономическую эффективность. Другие отмечают, что хотя установление одинаковой цены углерода во всех странах экономически эффективно, это может быть невозможно с точки зрения политики в контексте существующих налоговых расхождений (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].

Политика, не касающаяся климата, и связи с устойчивым развитием

Имеет место значительное взаимодействие между политикой и мерами, принимаемыми на национальном и местном уровнях, и действиями, которые предпринимаются частным сектором, а также между политикой по смягчению последствий изменения климата и политикой адаптации в других сферах. Есть ряд национальных политик, не касающихся климата, которые могут оказывать существенное влияние на выбросы ПГ (см. главу 12) (высокая степень согласия, много доказательств). Новые исследования по будущим международным соглашениям можно было бы ориентировать на понимание взаимосвязей между политикой, касающейся климата, политикой, не касающейся климата, и устойчивым развитием, а также на то, как ускорить внедрение существующих технологий и политических инструментов. [13.3].

Обзор того, как различные подходы к международным соглашениям об изменении климата, которые обсуждались ранее, соответствуют критериям, рассмотренным во введении, представлен в табл. TS.21. Будущие международные соглашения имели бы более сильную поддержку, если бы они удовлетворяли этим критериям (высокая степень согласия, много доказательств) [13.3].