Accords internationaux (accords sur les changements climatiques et autres arrangements)

La CCNUCC et le Protocole de Kyoto on établi un précédent significatif dans les moyens de résolution des problèmes environnementaux internationaux à long terme, mais il ne s’agit que des premières étapes vers la mise en place d’une stratégie internationale de réponse pour combattre les changements climatiques. Les plus grands succès du protocole de Kyoto sont la stimulation d’une série de politiques nationales, la création de marchés internationaux du carbone et l’établissement de nouveaux mécanismes institutionnels. Ses impacts économiques sur les pays participants doivent encore être montrés. Le MDP, en particulier, a créé un grand « projectoduc » et a mobilisé des ressources financières substantielles, mais il a fait face à des défis méthodologiques par rapport à l’établissement des données de référence et à l’attribution des effets. Le protocole a aussi stimulé le développement de systèmes d’échanges des émissions, mais un système complètement global n’a pas été mis en place. Le Protocole de Kyoto est actuellement borné par ses modestes limites d’émissions et il aura un effet limité sur les concentrations atmosphériques. Il serait plus efficace si la première période d’engagement était suivie de mesures pour aboutir à des réductions plus en profondeur et à la mise en place d’instruments politiques couvrant une plus grande part des émissions à l’échelle du globe (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Beaucoup d’options sont identifiées dans la littérature pour atteindre des réductions d’émissions dans et en dehors de la Convention et du Protocole de Kyoto, par exemple : réviser la forme et l’astreinte des objectifs d’émissions ; étendre la portée des accords sectoriels et sub-nationaux ; développer et adopter des politiques communes ; améliorer les programmes technologiques de RD&D ; mettre en place des actions orientées vers le développement, et étendre les instruments financiers (bon accord, nombreuses mises en évidence). L’intégration de divers éléments comme une coopération internationale pour le R&D et des programmes de bridage et d’échange au sein d’un accord est possible, mais comparer les efforts faits par les différents pays serait complexe et gourmand en ressources (accord moyen, mises en évidence moyennement nombreuses) [13.3].

Il y a un large consensus dans la littérature qu’un accord, pour être un bon accord, doit être efficace d’un point de vue environnemental, être rentable, intégrer des considérations de distribution et d’équité, et être faisable institutionnellement (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Une quantité importante de littérature est parue récemment sur les structures disponibles et potentielles permettant la conclusion de futurs accords internationaux ainsi que sur la substance de ces derniers. Comme cela a déjà été souligné dans les précédents rapports du GIEC, parce que les changements climatiques sont un problème commun à l’échelle mondiale, toute approche qui n’engloberait pas une part plus importante des émissions mondiales serait plus coûteux ou moins efficace d’un point de vue environnemental (bon accord, nombreuses mises en évidence) [voir chapitre 3] [13.3].

La plupart des propositions pour les accords à venir dans la littérature comprennent une discussion des objectifs, des actions spécifiques, des repères chronologiques, la participation, les arrangements institutionnels, des dispositions sur l’établissement de bilans et sur le contrôle de conformité. D’autres éléments traitent des incitations et des pénalités de non participations ou de non conformité (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Objectifs

La spécification d’objectifs clairs est un élément important pour tout accord climatique. Ils peuvent aussi bien fournir une vision commune sur la direction à court terme qu’offrir une certitude à plus long terme, ce qui est souhaité par le secteur économique. La fixation d’objectifs aide aussi à structurer les engagements et les institutions, fournit une incitation à stimuler les actions et contribuent à établir des critères pour mesurer le succès de la mise en place des mesures (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Le choix d’ambitions à long terme influence de façon significative les actions nécessaires à court terme et donc la conception du régime international. Les coûts de diminution dépendent de l’objectif, varient en fonction de la région et dépendent de l’allocation de permis d’émissions en fonction de la région et du niveau de participation (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Les options de conceptions de régimes internationaux peuvent intégrer des objectifs à court, moyen et long terme. L’une des options est de fixer un objectif pour les concentrations de GES à long terme ou un objectif de stabilisation de la température. Un objectif de ce type doit être basé sur les impacts physiques qui doivent être évités, ou conceptuellement sur la base des dommages monétaires et non monétaires à éviter. Une alternative possible à un accord sur des concentrations spécifiques de CO2 ou des niveaux de température est un accord sur des actions spécifiques à long terme telles que la R&D de la technologie ou des cibles de diffusion – par exemple « éliminer les émissions de carbone du secteur énergétique vers 2060 ». L’avantage de ce genre d’objectifs réside dans le fait qu’ils peuvent être liés à des actions spécifiques (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Une autre option consisterait à adopter une “stratégie de couverture”, qu’on peut définir comme un objectif à court terme sur les émissions mondiales, depuis où il est possible d’atteindre une série d’objectifs désirables à long terme. Une fois que le but à court terme est atteint, les décisions sur les étapes suivantes peuvent être prises à la lumière des nouvelles connaissances et de niveaux d’incertitude moindres (accord moyen, mises en évidence moyennement nombreuses) [13.3].

Participation

La participation des Etats dans les accords internationaux peut varier de très modeste à très complète. Les actions à entreprendre de la part des pays participants peuvent être différenciées aussi bien en termes du moment de l’action, par qui elle sera menée etenquoi elle consistera. Les Etats participant aux mêmes « niveaux » se verraient assigner des engagements de types semblables (ou largement similaires). Les décisions sur comment les Etats devraient être répartis entre niveaux peuvent être basées sur des critères quantitatifs ou qualitatifs, ou être prises « ad hoc ». Conformément au principe de souveraineté, les Etats peuvent choisir à quel groupe ils souhaitent appartenir (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Un accord peut regrouper des participants selon un modèle statique ou évoluer avec le temps. Dans ce dernier cas, les Etats peuvent être « promus » d’un niveau d’engagements à un autre. La promotion peut être liée au passage de seuils quantifiés pour certains paramètres (ou combinaisons de paramètres) qui ont été prédéfinis dans l’accord, comme les émissions, les émissions cumulées, le PIB par tête, la contribution relative à l’augmentation de température ou d’autres mesures de développement, comme l’Indice de développement humain (IDH) (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Certains affirment qu’un accord international n’a besoin que des plus gros émetteurs pour être efficace, puisque les 15 plus grand pays (y compris les 25 de l’UE considérés comme un seul) produisent jusqu’à 80% des émissions globales de GES. D’autres affirment que ceux qui portent la responsabilité historique sont ceux qui doivent agir en premier. Un autre point de vue encore part du principe que le développement technologique est le facteur critique pour apporter une solution globale aux changements climatiques, et que les accords doivent donc spécifiquement se fixer comme objectifs le développement technologique pour les pays de l’Annexe I – ce qui, à son tour, permettrait de compenser tout ou partie des fuites d’émissions dans les parties non citées à l’Annexe I. D’autres suggèrent qu’un régime d’accords internationaux sur le problème climatique n’est pas exclusivement lié à l’atténuation, mais englobe aussi l’adaptation – et qu’une série de pays beaucoup plus importante est vulnérable aux changements climatiques et devrait faire partie de toute espèce d’accord (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Astreintes du régime : lier les objectifs, la participation et le déroulement

Selon la plupart des interprétations en équité, les pays développés, en tant que groupe, devraient réduire leurs émissions de façon significative vers 2020 (10-40% en-dessous des niveaux de 1990) et à des niveaux encore inférieurs vers 2050 (40-95% sous les niveaux de 1990) pour des niveaux de stabilisation faibles à moyens (450-550 ppm CO₂-éq) [voir aussi le chapitre 3]. Selon la plupart des conceptions de régime considérées pour des niveaux de stabilisation de cet ordre de grandeur, les émissions des pays en voie de développement doivent dévier en-dessous de leurs émissions de référence projetées au cours des décennies à venir (bon accord, nombreuses mises en évidence). Pour la plupart des pays, le choix du niveau d’ambition à long terme sera plus important que la conception du régime d’émissions-réductions [13.3].

Les coûts totaux à l’échelle globale dépendent largement du scénario de référence, des estimations des coûts marginaux de diminution, du niveau postulé de stabilisation de la concentration [v. aussi les chapitres 3 et 11], du niveau (taille de la coalition) et du degré de participation (comment et quand les autorisations d’émissions sont allouées). Si, par exemple, certaines régions émettrices importantes ne participent pas aux réductions immédiatement, les coûts globaux des régions participantes seront plus élevés si l’objectif est maintenu [voir aussi le chapitre 3]. Les coûts régionaux de la diminution dépendent de l’allocation d’autorisations d’émissions aux régions, et particulièrement de leur déroulement chronologique. Cependant, les niveaux de stabilisation postulés et les scénarios de référence sont plus importants dans la détermination des coûts régionaux [11.3, 13.3]

Engagements, déroulement et actions

Un corpus bibliographique important a vu le jour, qui identifie et évalue une série d’options variées pour les engagements qui pourraient être pris par différents groupes. Le type d’engagement le plus souvent évalué est la réduction pour passer sous le plafond absolu obligatoire d’émissions intégré au Protocole de Kyoto pour les pays de l’Annexe I. La conclusion générale de cette littérature est que des régimes de ce type fournissent une certitude quant aux futurs niveaux d’émissions des pays participants (en partant du principe qu’ils sont passés sous le plafond). De nombreux auteurs proposent que les plafonds soient atteints à l’aide de toute une série d’approches dites « de flexibilité », intégrant de nombreux GES et de nombreux secteurs de même que de multiples pays par l’intermédiaire des échanges d’émissions et / ou de mécanismes basés sur les projets (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Alors qu’une variété d’auteurs proposent que les plafonds absolus soient appliqués à tous les pays dans le futur, beaucoup ont fait part de leur préoccupation par rapport à la rigidité de cette approche, qui pourrait restreindre la croissance économique au-delà du raisonnable. Il n’y a pas d’approche consensuelle, mais la littérature a fourni de multiples alternatives pour faire face à ce problème, y compris des « cibles dynamiques » (où les obligations évoluent avec le temps) et des limites sur les prix (plafonds évoluant avec le temps), et des limites sur les prix (en plafonnant les coûts de la mise en conformité à un niveau donné – ce qui permettrait non seulement de limiter les coûts mais d’aller au-delà de l’objectif environnemental). Ces options ont pour objectif de conserver les avantages de l’échange international d’émissions tout en donnant plus de flexibilité à la mise en conformité (bon accord, nombreuses mises en évidence). Cependant, il y a un choix à faire entre les coûts et la certitude d’atteindre un certain niveau d’émissions [13.3].

Mécanismes du marché

Les approches internationales basées sur le marché peuvent offrir des moyens rentables de faire face aux changements climatiques s’ils intègrent une large couverture de pays et de secteurs. Jusqu’à présent, seuls quelques systèmes d’échanges d’émissions domestiques sont en place, le MEE de l’UE étant jusqu’à présent l’effort le plus important pour établir un système de ce type, avec plus de 11’500 usines à qui des droits d’émissions ont été alloués de même que l’autorisation de vendre et d’acheter ces droits (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.2].

Bien que le Mécanisme pour un développement propre soit en croissance rapide, les flux financiers totaux pour le transfert de technologies sont restés limités jusqu’à présent. Les gouvernements, les organisations multilatérales et les firmes privées ont établi près de 6 milliards de dollars US en fonds du carbone pour les projets de réduction du carbone, principalement via le MDP. Les flux financiers en direction des pays en voie de développement via les projets du MDP atteignent des niveaux de l’ordre de plusieurs milliards de US$ / an, soit plus que le Fonds mondial pour l’environnement FEM), à peu près autant que les flux d’aide au développement liés à l’énergie, et moins (en termes d’ordre de grandeur) que les flux d’investissements internationaux directs (IID) (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Nombreux sont ceux qui ont affirmé qu’un élément-clé pour qu’un accord sur le changement climatique réussisse sera sa capacité à stimuler le développement et le transfert de technologie – sans quoi il peut se révéler difficile d’atteindre des réductions d’émissions à une échelle significative. Le transfert de technologie en direction des pays en voie de développement dépend principalement des investissements. Créer des conditions-cadres pour les investissements, pour le progrès technologique et pour des accords technologiques internationaux est quelque chose d’important. Un mécanisme permettant le transfert de technologie pourrait consister en la mobilisation des investissements à fins de couvrir le coût incrémental de l’atténuation et de l’adaptation aux changements climatiques. Les accords technologiques internationaux devraient affermir l’infrastructure liée aux connaissances (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Un certain nombre de chercheurs ont suggéré que les approches sectorielles peuvent fournir un cadre approprié pour les accords post-Kyoto. Dans un système de ce genre, des cibles spécifiques pourraient être fixées, en commençant par des secteurs particuliers ou des industries qui sont particulièrement importantes, plus faciles à prendre en compte d’un point de vue politique, globalement homogènes ou relativement à l’abri de la concurrence des autres secteurs. Des accords sectoriels peuvent fourni un degré supplémentaire de flexibilité politique et rendre les efforts de comparaison au sein d’un secteur entre différents pays plus aisés, mais se révéler moins rentables, en raison du fait que les échanges au sein d’un seul secteur seront intrinsèquement plus coûteux que des échanges entre tous les secteurs (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Coordination / harmonisation des politiques publiques

Des politiques et des mesures coordonnées pourraient représenter une alternative ou compléter des objectifs internationalement convenus pour la réduction des émissions. Un certain nombre de politiques publiques ont fait l’objet de discussions dans la littérature, politiques qui pourraient atteindre cet objectif, y compris les taxes (comme les taxes sur le CO₂ ou sur l’énergie) ; la coordination / libéralisation des échanges ; la R&D ; les politiques sectorielles et les politiques qui modifient les investissements étrangers directs. Selon l’une des propositions, toutes les nations participantes – industrialisées et en voie de développement sur pied d’égalité – taxeraient leurs usages domestiques du carbone à un taux commun, atteignant ainsi la rentabilité par rapport aux coûts. D’autres soulèvent que si un prix du carbone égal pour tous les pays est efficient d’un point de vue économique, il pourrait ne pas être politiquement possible dans le contexte des distorsions de taxes existantes (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].

Il y a une interaction considérable entre les politiques et les mesures prises au niveau national et sub-national et les actions entreprises par le secteur privé d’une part, et entre les politiques d’atténuation et d’adaptation au changement climatique et les politiques publiques liées à d’autres thématiques d’autre part. Il existe un certain nombre de politiques publiques non climatiques qui peuvent avoir une influence importante sur les émissions de GES [v. chapitre 12] (bon accord, nombreuses mises en évidence). Les nouvelles recherches menées sur les futurs accords internationaux pourraient se concentrer sur la compréhension des interrelations entre les politiques climatiques, les politiques non climatiques et le développement durable, et sur les solutions pour accélérer l’adoption des outils technologiques et politiques existants [13.3].

Un aperçu de comment les différentes approches des accords internationaux sur le climat, tels qu’ils sont présentés ci-dessus, sont notés par les critères donnés en introduction figure dans le Tableau RT.21. D’autres accords internationaux bénéficieraient d’un soutien plus vif s’ils correspondaient à ces critères (bon accord, nombreuses mises en évidence) [13.3].